經(jīng)濟制裁經(jīng)濟制裁(EconomicSanctions)，指一國或數(shù)國對破壞國際義務、條約和協(xié)定的國家在經(jīng)濟上采取的懲罰性措施。

 基本定義

經(jīng)濟制裁，是指采用斷絕外交關系以外的非武力強制性措施。一般認為，財政、金融、貿(mào)易等領域的制裁均屬于經(jīng)濟制裁。

一般而言，常見的方式包括：實施貿(mào)易禁運、中斷經(jīng)濟合作、切斷經(jīng)濟或技術援助等。美國實施的經(jīng)濟制裁方式通常包括切斷與被制裁對象的貿(mào)易往來、斷絕美國和被制裁者的金融聯(lián)系。美國將經(jīng)濟制裁作為介于輿論打擊和軍事打擊之間的安全戰(zhàn)略手段之一。冷戰(zhàn)后的10年內(nèi)，在國際上50件經(jīng)濟制裁案中，近1/3是由美國單方面實施的。但經(jīng)濟制裁也是一把雙刃劍，制裁國也會遭受一定的經(jīng)濟損失。

在聯(lián)合國的實踐中指根據(jù)聯(lián)合國憲章第七章第41條采用斷絕外交關系以外的非武力強制性措施。在安理會制裁問題上，一般認為，財政、金融、貿(mào)易、海運、航空、石油等領域的制裁均屬于經(jīng)濟制裁。從廣義上說，軍火貿(mào)易等制裁也屬經(jīng)濟制裁范疇。截至2002年底，安理會共實施10起，并設立下屬委員會監(jiān)督實施情況，隨后又根據(jù)事態(tài)發(fā)展解除了其中5起，終止1起，部分取消1起。比如：1990年8月對伊拉克實施全面制裁;1999年對塔利班、本·拉登、“基地”組織以及與其有關的實體和個人實施凍結(jié)資產(chǎn)、限制旅行等制裁措施。

手段分類

制裁手段通常可分三類：①對被制裁國的國外資產(chǎn)實施管制的措施，包括扣壓和凍結(jié)其國有資產(chǎn)、私有財產(chǎn)以及沒收國有或私有財產(chǎn)等。②對被制裁國采取停止提供貸款，限制或停止外匯兌換，對其在國際金融市場上的業(yè)務活動加以排斥，干擾其國內(nèi)金融市場的運行等一系列財政金融方面的制裁措施。③對被制裁國采取停止經(jīng)濟援助及經(jīng)濟合作，中止經(jīng)濟、貿(mào)易條約和協(xié)定，停止提供最惠國待遇，部分或全部停止進出口貿(mào)易，以及封鎖貿(mào)易港口等貿(mào)易方面的制裁措施。在國際關系中，經(jīng)濟制裁還可以作為一種報復手段。

關鍵所在

經(jīng)濟制裁的關鍵是有大多數(shù)人的支持。如果僅有一個或是兩個國家拒絕同別國進行貿(mào)易，那么，阻止這種行為的發(fā)生幾乎是不可能的，即使是整個世界實行經(jīng)濟制裁，他們有時也可能會逆流而上。例如，盡管聯(lián)合國對伊拉克實行了經(jīng)濟制裁，但是，侯賽因仍可以集中力量在黑市交易中收獲收益，而且，黑市交易也因為制裁而繁榮了起來。

意義作用

在很多情況下，制裁會幫助獨裁者或是暴君將臣民召集起來抵御共同的敵人。20世紀90年代，聯(lián)合國安理會實施了許多制裁，但是大部分并沒有起到很好的效果。從蘇丹到伊拉克，受到制裁的國家都隱藏起來，等待制裁的結(jié)束。

單方面的經(jīng)濟制裁在改變一國行為上所起的作用是很小的。例如，美國對伊拉克的貿(mào)易禁運最后以傷害美國商人和伊拉克政府政策的微小變動而結(jié)束。沒有共同的聯(lián)合陣線，貿(mào)易制裁只能傷害實施制裁的國家：當美國石油公司撤出伊拉克時，法國石油公司乘虛而入，和伊拉克簽定了利潤豐厚的協(xié)定。

貿(mào)易限制也可能導致目標國家設立貿(mào)易障礙，最后使兩國的消費者和企業(yè)都受到傷害。然而，當許多國家為了一個明確的目標而聯(lián)合起來的時候，反報復威脅就會減少。例如，聯(lián)合國的貿(mào)易制裁是各國都贊同的，因此會較為有效。所有的制裁都是非約束的，因此，如果事先得到廣泛的支持，強制實施將是沒有必要的。

存在弊端

經(jīng)濟制裁對被制裁國無辜百姓造成痛苦，對被制裁國的鄰國和實施制裁的國家經(jīng)濟也帶來損害。《憲章》第50條規(guī)定，因執(zhí)行制裁措施而蒙受經(jīng)濟損失的國家 “應有權與安理會會商解決此項問題”。不少國家曾因此向聯(lián)合國要求經(jīng)濟補償。至2002年底，已有21國因執(zhí)行制裁伊拉克措施而要求給予經(jīng)濟補償。

在財政與金融管理中，經(jīng)濟制裁，是指在宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟運行中，對違背經(jīng)濟法規(guī)的單位或個人在經(jīng)濟上給予的懲罰。

經(jīng)濟制裁，在聯(lián)合國的實踐中指根據(jù)聯(lián)合國憲章第七章第41條采用斷絕外交關系以外的非武力強制性措施。在安理會制裁問題上，一般認為，財政、金融、貿(mào)易、海運、航空、石油等領域的制裁均屬于經(jīng)濟制裁。從廣義上說，軍火貿(mào)易等制裁也屬經(jīng)濟制裁范疇。截至2002年底，安理會共實施10起，并設立下屬委員會監(jiān)督實施情況，隨后又根據(jù)事態(tài)發(fā)展解除了其中5起，終止1起，部分取消1起。比如：1990年8月對伊拉克實施全面制裁;1999年對塔利班、本·拉登、“基地”組織以及與其有關的實體和個人實施凍結(jié)資產(chǎn)、限制旅行等制裁措施。

經(jīng)濟制裁對被制裁國無辜百姓造成痛苦，對被制裁國的鄰國和實施制裁的國家經(jīng)濟也帶來損害?！稇椪隆返?0條規(guī)定，因執(zhí)行制裁措施而蒙受經(jīng)濟損失的國家“應有權與安理會會商解決此項問題”。不少國家曾因此向聯(lián)合國要求經(jīng)濟補償。至2002年底，已有21國因執(zhí)行制裁伊拉克措施而要求給予經(jīng)濟補償。

在財政與金融管理中，經(jīng)濟制裁，是指在宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟運行中，對違背經(jīng)濟法規(guī)的單位或個人在經(jīng)濟上給予的懲罰。

原因分析

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，國際關系中的經(jīng)濟制裁出現(xiàn)的越來越頻繁。經(jīng)濟制裁與抵制的歷史很漫長。就當代而言，美國是動用這兩種手段最為頻繁的國家。據(jù)國際經(jīng)濟研究所統(tǒng)計，1945年以來，大約三分之二的制裁都有美國參與。

冷戰(zhàn)的結(jié)束消除了制約制裁行為的政治因素，因此經(jīng)濟制裁的出現(xiàn)頻率急劇增加。冷戰(zhàn)期間，聯(lián)合國安理會僅僅實施了2次制裁;而1990年至今，安理會至少實施了12次制裁。國際經(jīng)濟研究所指出，上世紀90年代共發(fā)生了50余次經(jīng)濟制裁事件，比前一個十年增加了67%。

值得關注的是制裁的成功率，這里的成功是指制裁對象至少接受制裁國的部分要求?；竟烙?。通行度最高的數(shù)字是國際經(jīng)濟研究所的研究結(jié)論，即制裁的成功率為33%。低端估計。芝加哥大學的羅伯特·佩普認為，制裁的成功率只有5%。許多情況下，制裁對象確實改變了政策，但并非出于制裁國的經(jīng)濟壓力。舉例來說，如果制裁對象擔心遭到入侵而作出妥協(xié)，就會被錯誤的視為經(jīng)濟制裁成功。高端估計。同是芝加哥大學的丹尼爾·德雷茨納則認為，33%的數(shù)字低估了制裁的成功率，原因有兩方面：首先，許多人以為經(jīng)濟制裁僅僅用于“高層次政治”領域，如核擴散和領土爭端等。事實上，經(jīng)濟制裁是“低層次政治”中的常用工具，在環(huán)保問題、勞動力標準問題以及反洗錢等領域都有應用，而在“多層次政治”中的成功率接近55%。其次，大多數(shù)研究只涉及付諸實施的制裁。但在許多情況下，制裁威脅發(fā)出之后，尚未實施，目標國就迅速讓步了。舉例來說，上世紀90年代初，美國曾要求以色列停止在西岸地區(qū)的定居點工程，否則就收回金額為100億美元的貸款擔保。以色列在美國實施制裁之前就讓步了。

先決條件

目標明確有限

一些情況下，制裁國的目的是在沖突中占據(jù)有利地位，但由于目標不明或要求過高，往往不能如愿。相反，如果制裁國提出了明確而有節(jié)制的目標，就會增大成功的機率。正因為如此，由于貿(mào)易爭端或法規(guī)爭端而進行的制裁的成功率較高。對比聯(lián)合國和美國對利比亞和伊拉克實施的兩項制裁，就可以就說明這一點：制裁利比亞的要求很明確：交出恐怖襲擊的嫌疑人，停止所有大規(guī)模殺傷性武器開發(fā)計劃。雖然卡扎菲的態(tài)度非常強硬，但利比亞實際上執(zhí)行了聯(lián)合國的要求。相比之下，制裁伊拉克的目標就不夠明確。這項制裁的表面理由是終止該國的大規(guī)模殺傷性武器計劃，但還有一個沒有明言的真實目的是推翻薩達姆政權。這項制裁未能顛覆薩達姆政權，但確實阻止了該國的大規(guī)模殺傷性武器研究。

誰承擔代價

一個國家要使經(jīng)濟制裁的威脅具備可信度，一方面需要使制裁對象付出巨大代價，另一方面則要盡可能縮小自身受到的損害。舉例來說，伊朗威脅說對那些反對其核計劃的國家進行制裁，然而，伊朗中斷石油供應雖然能夠?qū)θ蚪?jīng)濟構(gòu)成相當壓力，但對自己的損害將甚于制裁對象受到的損害，因此這種威脅就缺乏可信度。

對于美國等國而言，最有效的制裁方式是減少援助，而非貿(mào)易制裁。任何貿(mào)易制裁都會自動對雙方造成損害。而援助制裁通常只會打擊制裁對象，制裁國幾乎不會受到損害。

多邊合作

很容易想見，幾國聯(lián)合實施制裁的效果往往會大于單獨一國進行制裁的效果。此外，如果聯(lián)合國或南方共同市場等國際組織支持某項特定的制裁，其效果會更好。如果沒有國際組織的正式支持，臨時的制裁聯(lián)盟就會非常脆弱，很容易瓦解。1979年的對蘇糧食禁運就是一個經(jīng)典的例子。起初，阿根廷、澳大利亞和西歐都承諾參與制裁，但后來又紛紛毀約，因為它們都認為其他國家也會毀約。

盟國與敵國

制裁盟國往往比制裁敵國有效。例如，就未來可能爆發(fā)沖突的國家而言，任何一方的政府都很難退讓?，F(xiàn)在作出讓步，敵國就會認為你將來也會讓步。盟國之間的利弊權衡則全然不同。以涉及核不擴散問題的制裁為例，美國對韓國、巴西和阿根廷等盟國實施或威脅的制裁就獲得了成功，對伊朗和朝鮮等國的制裁卻收效甚微，這并非巧合。

瞄準精英

制裁成功的關鍵在于使受到制裁的政府感受痛苦。然而，制裁對象國的政府精英常常能夠把經(jīng)濟痛苦轉(zhuǎn)嫁給普通國民，伊拉克的情況就是如此。相比之下，一些制裁就能夠有效地打擊精英階層，例如凍結(jié)金融資產(chǎn)或旅行禁令等。

典型案例

美國對伊拉克的經(jīng)濟制裁

自聯(lián)合國于1945年在其憲章中把經(jīng)濟制裁用作維持全球秩序的手段以來，聯(lián)合國前后總共14次使用經(jīng)濟制裁(自1990年以來使用了12次)。可是，只有強加于伊拉克的制裁是廣泛的，意味著這個國家進出口的每一個方面實際上都受到控制。這種制裁對一個國家從戰(zhàn)爭中恢復過來尤其有害。自制裁計劃實行以來，大約50萬5歲以下的兒童因制裁而死亡——幾乎比在美國原子彈攻擊期間被殺的日本人多出兩倍。

制裁伊拉克的行動涉及聯(lián)合國內(nèi)的許多機構(gòu)。安理會的661委員會對實行制裁和核準人道主義豁免負全面責任。聯(lián)合國秘書處下設的伊拉克計劃辦公室管理“石油換食品計劃”。諸如聯(lián)合國兒童基金會和世界衛(wèi)生組織等人道主義機構(gòu)在伊拉克工作，以便監(jiān)察和改善伊拉克人民的福利，并向661委員會定期報告其發(fā)現(xiàn)。這些機構(gòu)小心地不公開討論對“石油換食品計劃”執(zhí)行方式的失望。最近3年來，通過調(diào)查研究以及訪問外交官、聯(lián)合國工作人員、學者和記者，我獲得了許多與制裁伊拉克有關的聯(lián)合國重要機密文件。我獲得這些文件的條件是，不透露我的消息來源。這些文件證明，最近10年來，美國始終積極地進行努力，有意識地使進入伊拉克的人道主義物品降至最低限度。而且，美國是在面對伊拉克人民巨大痛苦的情況下這么做的，包括兒童死亡率和傳播很廣的流行病的急劇上升。美國有時為拒絕批準伊拉克進口人道主義物品提供理由，有時根本不提供理由，有時前后改變其理由三四次。在上述每一種情況下，美國的所作所為都造成好幾個月的延誤。自1991年8月以來，伊拉克對發(fā)電必需物資以及無線電、電話和其它通訊設備的大部分采購被美國凍結(jié)。美國對伊拉克采購合同的限制往往依不批準某個必要部件為轉(zhuǎn)移，從而使許多已獲得批準的項目由于缺乏某個必要部件而變得毫無用處。例如，伊拉克獲準采購建造一座污水處理工廠所必需的設備，但被禁止購買工廠運轉(zhuǎn)所必需的發(fā)電機;這是一個每天將30萬噸未處理污水排入江河的國家。

伊拉克不可能在聯(lián)合國制裁體系之外出口或者進口任何商品，包括石油。“石油換食品計劃”作為一項有限和臨時的應急措施最初是在1991年被提供給伊拉克的，但遭到拒絕。這項計劃最終于1996年得到實施。根據(jù)這項計劃，伊拉克被允許出售數(shù)量有限的石油(直到1999年數(shù)量限制才被取消)，并獲準利用出售石油收入的近60%購買人道主義物品。自這項計劃開始實施以來，伊拉克獲得了約570億美元石油收入，其中約230億美元被用于購買確實到達伊拉克的商品。這大約相當于人均170美元，不到西半球最窮國家海地人均年收入的一半。伊拉克外交官在去年指出，這個數(shù)字遠遠低于聯(lián)合國在伊拉克排雷行動中所使用的狗的食物開支(根據(jù)聯(lián)合國資料，每條狗每年的進口食物開支約為400美元)。

經(jīng)濟制裁2001年初，美國已凍結(jié)了價值2.8億美元的醫(yī)療補給品采購合同，既包括治療嬰兒肝炎、破傷風和白喉的疫苗，也包括保溫箱和心臟設備。美國的理由是，這類疫苗包含活的培養(yǎng)物——盡管是非常虛弱的培養(yǎng)物。美國人想當然地認為，伊拉克政府可能從這類疫苗中提取東西，最終培育成一種致命的劇毒細菌，接著開發(fā)一種能夠有效地傳播這種細菌的導彈或者其它運載系統(tǒng)。聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國衛(wèi)生機構(gòu)與其他安理會成員一起，強烈反對美國的這種做法。歐洲生物武器專家堅持認為，這種奇跡實際上是絕對不可能出現(xiàn)的。與此同時，由于大規(guī)模傳染病正在伊拉克肆虐，兒童死亡率高得驚人，完全確定無疑的是，阻止疫苗進入伊拉克將造成大量兒童和嬰兒死亡。盡管幕后存在來自聯(lián)合國以及來自安理會成員的壓力，美國仍拒絕讓步?？墒?，2001年3月，當《華盛頓郵報》和路透社報道了伊拉克采購合同被凍結(jié)及其影響后，美國突然宣布，它正在解凍這些合同。

幾個月后，美國開始咄咄逼人地和大張旗鼓地推行“聰明制裁”——有時也以“目標制裁”著稱——的建議。聰明制裁背后的想法是提高制裁等級，以使制裁影響軍政領導人而不是平民。美國國務院聲稱，基本的民用必需品將繞過安理會，由聯(lián)合國秘書處處理。批評者指出，這個建議事實上幾乎是換湯不換藥，因為與基礎設施有關的一切東西通常都被列為具有雙重用途，所以將再次接受同樣性質(zhì)的干預。“聰明制裁”將實現(xiàn)的是掩飾美國的作用。根據(jù)這個新建議，美國通常懷疑的所有類型的物品將被列入一個類型，這其實是自動地使采購這些物品的合同被凍結(jié)?？墒?，這種凍結(jié)將是以安理會的名義進行的，雖然安理會的其他任何成員(除了英國)對維持制裁很少感興趣，對阻止伊拉克購買人道主義物品更是不感興趣。

根據(jù)新的制度，聯(lián)合國對伊監(jiān)測、核查和視察委員會以及國際原子能機構(gòu)就某個項目是否出現(xiàn)在“物品審查清單”上作出初步?jīng)Q定。這份清單只包括那些可疑得足以被提交給安理會討論決定的材料。清單是精確而公開的，但篇幅巨大。“物品審查清單”把現(xiàn)有的聯(lián)合國清單以及其它國際清單和程序聚集在一起，實際上是為了適應美國決策者所想象的安全擔憂的廣度而量身定制的。然而，2001年7月，當聯(lián)合國武器專家開始審核當時被凍結(jié)的價值50億美元的合同時，他們發(fā)現(xiàn)，其中很小一部分是最終出現(xiàn)在“物品審查清單”上或者證明美國最初所聲稱的安全擔憂并非空穴來風的物品。所以，最近幾個月來，數(shù)百份合同已被解凍。

這種大規(guī)模地解除對原先合同的凍結(jié)的行動應該在伊拉克產(chǎn)生影響?？墒牵绹陀ツ陮Π怖頃媾氖址ú淮罂赡芰钊烁械秸嬲妮p松。2000年12月，安理會通過一項決議，允許伊拉克利用出售石油所獲得的6億歐元(大約相當于6億美元)維護其石油生產(chǎn)能力。沒有這筆資金，伊拉克仍然必須花錢維修這些石油生產(chǎn)設施，但沒有合法的籌資渠道。美國最終未能就如何管理這筆資金與伊拉克達成協(xié)議，于是阻止了這項措施的實行。2001年春季，美國指責伊拉克把非法的附加費強加給把石油出售給提煉商的中間商。為反擊這種做法，美國和英國設計了一種“回溯性定價”(retroactivepricing)制度，這種制度產(chǎn)生了損害伊拉克出售石油的基本能力的影響。美英兩國利用伊拉克從每個石油購買者那兒獲得的價格由661委員會決定的事實，開始有計劃地推遲對每一種價格的投票，直到相關的購買時期過去。這個主意的用意是，在銷售實現(xiàn)以后，所謂的附加費可從價格中扣除，而這種價格接著將被強加于購買者。這種做法的影響是破壞整個“石油換食品計劃”。顯然，很少有購買者會愿意使其自己承擔義務，同意一筆其價格在他們表示同意之后才能知道的買賣。由于這種制度，伊拉克的石油收入自2001年以來下降了40%，價值20多億美元采購人道主義物品的合同現(xiàn)已中止執(zhí)行——盡管所有這些合同都已獲得批準。美國再次援引脆弱的安全理由，實行了一種能在伊拉克系統(tǒng)地造成人員巨大傷亡的策略。

某些人可能說，我們從9·11襲擊中獲得的教訓是，我們必須在保護我們所認為的自己的安全利益方面持更積極進取的態(tài)度?？墒?，這種教訓也許完全是錯誤的。值得記住的是，外國敵人對美國國土所造成的這種最惡劣破壞不過是通過仇恨、精心策劃和多用途美工刀實現(xiàn)的。我們應該從我們自己對9·11襲擊的反應中吸取的教訓或許是，大規(guī)模地毀滅無辜者是一件不大可能被人遺忘或者原諒的事情。如果情況確實如此，那么，無論是通過制裁還是通過轟炸，摧毀伊拉克不大可能帶來我們已維持了這么長久的安全。